Die Illustration zeigt eine Brücke. Auf der linken Seite steht die EU Flagge und gegenüber auf der rechten Seite die ASEAN Flagge

EU und ASEAN: Partner in unsicheren Zeiten

ASEAN und die EU navigieren durch eine Ära wachsender globaler Spannungen. Wie können die beiden Regionalbündnisse zusammenarbeiten, um Protektionismus zu bekämpfen, Multilateralismus zu fördern und regionale Stabilität in einer zunehmend unsicheren Welt zu gewährleisten?

Für diejenigen von uns, die in der Blütezeit der Hyperglobalisierung in den 1990er und frühen 2000er Jahren aufgewachsen sind, war der Stimmungsumschwung in Bezug auf Globalisierung und Offenheit ein Schock.

Für solche unter uns, die glaubten, dass wirtschaftliche Interdependenz und Integration die Voraussetzungen für Frieden und Wohlstand schaffen und die Wahrscheinlichkeit von Kriegen verringern, war die russische Invasion in der Ukraine ein Schock.

Jene unter uns, die verstanden haben, dass internationale Zusammenarbeit notwendig ist, um viele der kritischen Herausforderungen, vor denen wir stehen – von der Klimakrise bis zu künftigen Pandemien – zu lösen, waren frustriert über den langsamen Fortschritt und die Bedrohungen, die von Ultranationalismus und dem Wunsch der Menschen ausgehen, sich hinter Mauern und Türen zu verstecken und abzuschotten.

Wir, die wir an den Dialog und den Austausch zur Förderung des gegenseitigen Verständnisses glaubten, waren überrascht von der Verrohung der politischen und diplomatischen Rhetorik, dem ständigen Lärm und den konkurrierenden Narrativen, die den Dialog in einen Monolog verwandelten.

Was können kleine Staaten wie Singapur und regionale Organisationen wie die Europäische Union (EU) und der Verband Südostasiatischer Nationen (ASEAN) in diesem zunehmend feindseligen und instabilen Umfeld tun, um sich gegen Protektionismus und Populismus zu wehren und die Abwärtsspirale von Instabilität, Unsicherheit und militärischen Konflikten zu verhindern? Welche Schritte können unternommen werden, um Vertrauen wiederherzustellen und offene, pluralistische Gesellschaften zu revitalisieren, die sich um ein friedliches Zusammenleben bemühen?

Rivalität der Großmächte

Singapur gehört zu den Hauptnutznießern eines freien und offenen Handelssystems und ist daher ein vehementer Verfechter einer auf multilateralen Regeln basierenden Ordnung.

Als kleiner Stadtstaat hat es nicht die Macht, die Regeln zu bestimmen, und ist oft gezwungen sich anzupassen. Doch die Notwendigkeit zu überleben und das Wissen um die eigene Verwundbarkeit haben Singapur dazu veranlasst, pragmatisch mit gleichgesinnten Partnern zusammenzuarbeiten und sich aktiv an multilateralen Foren und Institutionen zu beteiligen, um die bestmöglichen Bedingungen für Wachstum und Entwicklung zu schaffen.

1967 beschlossen fünf südostasiatische Entwicklungsländer – Indonesien, Malaysia, die Philippinen, Singapur und Thailand – angesichts eines instabilen regionalen Umfelds auf dem Höhepunkt der Spannungen des Kalten Krieges, die sich im Vietnamkrieg manifestierten, sich zur Association of Southeast Asian Nations (ASEAN) zusammenzuschließen.

Singapur gehört zu den Hauptnutznießern eines freien und offenen Handelssystems und ist daher ein vehementer Verfechter einer auf multilateralen Regeln basierenden Ordnung.

ASEAN wurde aus der Furcht heraus gegründet, im globalen Schachspiel der Supermächte zum Spielball zu werden. Die Gründungsmitglieder selbst hegten aufgrund ihrer unterschiedlichen kolonialen Vergangenheit Vorbehalte und Misstrauen gegeneinander. ASEAN wurde so zu einer wichtigen Plattform für die innerregionale Vertrauensbildung und ermöglichte es den Mitgliedsstaaten, sich zusammenzuschließen, um nicht in die bipolare Konkurrenz der Großmächte hineingezogen zu werden.

1971 erklärte ASEAN eine Zone des Friedens, der Freiheit und der Neutralität (ZOFPAN) und versuchte, auf dem Höhepunkt des Kalten Krieges eine blockfreie Position zu bewahren. Die Realität war jedoch weitaus differenzierter. ASEAN nahm eine leicht prowestliche, antikommunistische Haltung ein und begrüßte offen Handels- und Investitionsbeziehungen mit dem Westen. Seit den 1970er Jahren, nach dem Rückzug der USA aus Vietnam, bemühte sich ASEAN aktiv um den Aufbau von Dialogpartnerschaften mit verschiedenen westlich orientierten Ländern von Australien über Neuseeland und Kanada bis Japan und vor allem mit den USA, um deren Engagement in der Region aufrechtzuerhalten. Die Dialogpartnerschaft zwischen ASEAN und der EU wurde in dieser Zeit, 1977, begründet.

Ein unauffälliges erstes Jahrzehnt

Die Dialogpartnerschaft zwischen ASEAN und der EU begann unauffällig nach dem Muster der Interaktion, die von der damaligen Europäischen Gemeinschaft (EG), der Vorgängerin der heutigen EU, initiiert worden war.

Die von der EG in den 1970er Jahren eingeführten Beziehungen von Block zu Block oder von Gruppe zu Gruppe waren eine Möglichkeit für die Gemeinschaft, ihre Außenbeziehungen zu Drittländern zu verwalten, als Reaktion auf die Erweiterung der EG im Jahr 1973 und die Institutionalisierung der Europäischen Politischen Zusammenarbeit (EPZ). Die EG sah in einem solchen blockübergreifenden Dialog eine vielversprechende Strategie, um ihr internationales Profil zu schärfen und eine Antwort auf die globale Interdependenz zu finden. In den 1970er und 1980er Jahren kam es zu einer Vielzahl solcher interregionaler Dialoge (EG-GCC [Golf Kooperationsrat] / EG-Mercosur etc.), bei denen die EG eine Vorreiterrolle spielte.

ASEAN wurde aus der Furcht heraus gegründet, im globalen Schachspiel der Supermächte zum Spielball zu werden.

Das erste Jahrzehnt der Beziehungen zwischen den Blöcken EG und ASEAN war diskret und technokratisch und konzentrierte sich hauptsächlich auf die Entwicklungszusammenarbeit. Es handelte sich auch um eine ungleiche Beziehung in Form eines Geber-Nehmer-Verhältnisses.

Als sich die EG weiterentwickelte und 1993 zur EU wurde und ASEAN in den 1990er Jahren als diplomatische Gemeinschaft an Selbstvertrauen gewann, begann sich der Charakter der Beziehungen zu ändern. Unmittelbar nach dem Ende des Kalten Krieges kam es zu einigen Spannungen in den Beziehungen zwischen der EU und der ASEAN aufgrund unterschiedlicher Auffassungen in Fragen der Demokratie, der Menschenrechte und der von der EU in ihrem Kooperationsabkommen auferlegten Bedingungen.

Die Realitäten eines zunehmend dynamischen asiatisch-pazifischen Raums haben die EU veranlasst, ihre Aufmerksamkeit auf die Region zu richten. Die EU ist bestrebt, in ihren Beziehungen zu ASEAN einen pragmatischeren und stärker wirtschaftsorientierten Ansatz zu verfolgen und ASEAN als Eckpfeiler ihres umfassenderen Engagements im asiatisch-pazifischen Raum zu nutzen.

In der EU-Strategie für ein globales Europa von 2006 wurde ASEAN als eine der prioritären Regionen für die Handels- und Investitionsinteressen der EU genannt. Dies veranlasste die EU, ein ehrgeiziges blockübergreifendes Freihandelsabkommen (FTA) mit ASEAN anzustreben. Das Bestreben, ein Freihandelsabkommen zwischen der EU und ASEAN auszuhandeln, spiegelt einen gewissen Mangel an Verständnis für die Funktionsweise von ASEAN als zwischenstaatlicher Organisation und den Wunsch wider, ASEAN durch die eigene Brille zu sehen.

Die großen Unterschiede in der politischen und wirtschaftlichen Entwicklung innerhalb der ASEAN, die anhaltenden Menschenrechtsprobleme, die unterschiedlichen Prioritäten und Ambitionen in Bezug auf das Freihandelsabkommen sowie die Tatsache, dass ASEAN nicht als Block verhandelt, zwangen die EU, ihre Verhandlungen über ein ehrgeiziges blockübergreifendes Freihandelsabkommen auszusetzen.

Stattdessen verhandelte die EU bilateral mit jedem einzelnen ASEAN-Mitgliedstaat, zunächst mit Singapur, dann mit Indonesien, Malaysia, den Philippinen, Thailand und Vietnam. Bis heute hat die EU nur zwei Freihandelsabkommen in der südostasiatischen Region abgeschlossen - mit Singapur und Vietnam.

Das Bestreben, ein Freihandelsabkommen zwischen der EU und ASEAN auszuhandeln, spiegelt einen gewissen Mangel an Verständnis für die Funktionsweise von ASEAN als zwischenstaatlicher Organisation und den Wunsch wider, ASEAN durch die eigene Brille zu sehen.

Während die EU weiterhin ihre wirtschaftlichen Interessen in Südostasien verfolgt, hat sie seit dem zweiten Jahrzehnt des 21. Jahrhunderts auch ein aktiveres Interesse an Sicherheit und Stabilität in der Region. Dies ist zum Teil auf den Aufstieg Chinas und die zunehmende Selbstbehauptung Chinas im Südchinesischen Meer zurückzuführen, das seine Ansprüche auf einen großen Teil des südostasiatischen Meeres sowie auf die Atolle und Inseln in diesem riesigen Seegebiet geltend macht. Die Hinwendung der USA zu Asien im Jahr 2011 und der zunehmende Wettbewerb zwischen den USA und China haben das geopolitische Umfeld im asiatisch-pazifischen Raum verändert.

Im Mai 2015 veröffentlichte die EU eine gemeinsame Mitteilung über ihre Beziehungen zu ASEAN mit dem Titel „Die EU und ASEAN: Eine strategische Partnerschaft“. In dieser Mitteilung erkennt die EU an, dass sie „ein strategisches Interesse daran hat, ihre Beziehungen zu ASEAN zu stärken“, da „ASEAN im Zentrum der Bemühungen um den Aufbau einer robusteren regionalen Sicherheitsordnung im größeren asiatisch-pazifischen Raum steht“.

Geostrategische Partner werden

Im Jahr 2020 haben die EU und ASEAN ihre langjährige Dialogpartnerschaft zu einer strategischen Partnerschaft aufgewertet.

Die Wahl Donald Trumps zum 45. Präsidenten der Vereinigten Staaten (2016) und seine „America First“-Politik, der Brexit und der weit verbreitete Aufstieg nationalistischer, rechtsextremer Parteien haben die regelbasierte multilaterale Ordnung, von der die EU und ASEAN stark profitiert hatten, ins Wanken gebracht.

Die strategische Rivalität zwischen den USA und China führte dazu, dass die USA die geostrategische Konzeption des indopazifischen Raums übernahmen und die Entwicklung des Quadrilateralen Sicherheitsdialogs (QUAD) stärkten, der erstmals 2007 von den Japanern vorgeschlagen worden war. QUAD, an dem die USA, Japan, Australien und Indien beteiligt sind, wurde 2017 wiederbelebt, als Trump darin ein potenzielles Instrument zur Eindämmung des wachsenden chinesischen Einflusses sah.

Als sich die USA vom asiatisch-pazifischen auf den indo-pazifischen Raum konzentrierten, folgten einige europäische Mächte (Frankreich, Deutschland, Niederlande) mit eigenen indo-pazifischen Strategien. Im September 2021 veröffentlichte die EU ihre eigene indo-pazifische Strategie, mit der die Union ihre bedeutende Präsenz in der Region unterstreichen will.

Da die Rivalität zwischen den USA und China in allen Bereichen zunimmt und das Risiko eines Kalten Krieges 2.0 oder im schlimmsten Fall eines militärischen Konflikts steigt, haben die EU und ASEAN eine gemeinsame Verantwortung und ein geteiltes Interesse daran, eine inklusivere und offenere Vision für den indo-pazifischen Raum auf den Tisch zu legen.

In diesem Zusammenhang können die ASEAN-Perspektive für den Indopazifik 2019 und die EU-Strategie für die Zusammenarbeit im Indopazifik 2021 als Blaupausen für eine Zusammenarbeit dienen, die auf gemeinsamen Interessen beruht und durch anerkannte Regeln und Normen untermauert wird. Um diesen offeneren Ansatz beizubehalten, müssen die EU und ASEAN den zunehmenden Forderungen nach einer binären Wahl zwischen den USA und China widerstehen.

Die EU und ASEAN haben eine gemeinsame Verantwortung und ein gemeinsames Interesse daran, eine inklusivere und offenere Vision für den indo-pazifischen Raum auf den Tisch zu legen.

Der Wunsch der EU, ihre strategische Autonomie und Souveränität zu stärken, und das Interesse der ASEAN, ihre zentrale Stellung im indopazifischen Raum zu erhalten, erfordern strategische Überlegungen, wie sie sich gegenseitig ergänzen und unterstützen können, um eine stabilere und entwicklungsorientierte Weltordnung zu schaffen.

Volatilität und Unsicherheit

Trumps zweite Amtszeit wird wahrscheinlich noch mehr Volatilität und Unsicherheit mit sich bringen, da er damit droht, Zölle auf alle zu erheben, die seiner Meinung nach die USA ausnutzen (einschließlich ihrer Verbündeten). Ob es ihm gelingen wird, eine Verhandlungslösung für den Krieg in der Ukraine zu finden, ist noch völlig offen. Sicher ist, dass eine zweite Trump-Administration politische Verwerfungen in den USA auslösen wird, die wiederum schwerwiegende Auswirkungen auf den Rest der Welt haben werden.

Welche Schritte können EU und ASEAN unternehmen, um die unkalkulierbaren Folgen der US-Politik kurz- und mittelfristig abzumildern?

Unmittelbar müssen sowohl die EU als auch ASEAN an ihrer eigenen inneren Kohärenz und Einheit arbeiten und die Widerstandsfähigkeit ihrer jeweiligen institutionellen Rahmen stärken. Die Unterstützung der EU für die wirtschaftliche Integration der ASEAN durch ihre verschiedenen Programme zum Aufbau von Kapazitäten, wie z.B. ARISE (ASEAN Regional Integration Support) oder E-READI (Enhanced EU-ASEAN Dialogue Instrument), und die aktive Teilnahme der EU an den von ASEAN geführten politischen und sicherheitspolitischen Dialogforen wie dem ASEAN Regional Forum sind positive Faktoren, die zur Stärkung der ASEAN beitragen.

Im Gegenzug sollte ASEAN die Rolle der EU im indo-pazifischen Raum weiter stärken, indem sie die EU und ihre Mitgliedstaaten einlädt, an anderen ASEAN-geführten Mechanismen wie dem Ostasiengipfel und dem ADMM Plus (ASEAN Defence Ministers' Meeting) teilzunehmen.

Da die alte liberale Weltordnung bröckelt, haben sowohl die EU als auch ASEAN ein Interesse daran, die zukünftige Weltordnung aktiv mitzugestalten. Wie können bestehende Institutionen reformiert oder neue geschaffen werden? Welche bestehenden Regeln müssen überarbeitet werden, um dem Zeitgeist zu entsprechen, und welche neuen Normen und Prinzipien müssen entwickelt werden, um der Vielfalt und dem Pluralismus der internationalen Gemeinschaft gerecht zu werden? Diese Fragen gilt es anzugehen.

Die EU und ASEAN müssen ihre strategische Partnerschaft mit Substanz füllen, und der erste Schritt besteht darin, sich gegenseitig als unverzichtbare Akteure anzuerkennen. EU und ASEAN dürfen ihre Beziehungen nicht von der Rivalität zwischen China und den USA bestimmen lassen. Stattdessen müssen sie die Handlungsfähigkeit des jeweils anderen anerkennen und sich darauf konzentrieren, was jeder und beide tun können und wie sie ihre Anstrengungen koordinieren können, um eine inklusivere und stärker vernetzte Welt zu schaffen. Die existenziellen Herausforderungen, denen sich die Welt gegenübersieht, können nicht durch das Abschotten von Köpfen und Grenzen gelöst werden.

Über die Autorin
Yeo Lay Hwee
Direktorin des European Union Center Singapur

Yeo Lay Hwee ist Direktorin des European Union Center in Singapur, Senior Fellow am Singapore Institute of International Affairs und Außerordentliche Forschungsbeauftragte an der S. Rajaratnam School of International Studies. Sie ist Expertin für die Beziehungen zwischen der EU und der ASEAN und konzentriert sich auf die Suche nach Möglichkeiten zur Stärkung der Partnerschaft.

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