Eine Kombination aus harter und weicher Macht

Staaten betreiben Außenpolitik, um ihre Interessen in der Welt zu verteidigen. Staaten neigen dazu, ihre nationalen Interessen in erster Linie über Sicherheit und Wohlstand zu definieren, aber diese Interessen beinhalten oftmals auch wichtige nationale Werte und Traditionen. In Europa umfasst die Verfassungsordnung Demokratie, Rechtsstaatlichkeit und die Achtung der Menschenrechte. Diese Werte sind von zentraler Bedeutung für die europäische Identität und Außenpolitik, werden jedoch weltweit zunehmend in Frage gestellt.

China und Russland vertreten mit Nachdruck ein grundlegend anderes Modell, und ihre Ansichten finden bei autoritären Herrschern Gehör. Überall auf der Welt werden die Meinungsfreiheit und andere Grundrechte angegriffen. Gleichzeitig arbeiten Populisten und Nationalisten hart daran, die europäische Verfassungsordnung von innen heraus zu schwächen. Antisemitismus, Islamophobie und andere Formen der Intoleranz sind auf dem Vormarsch. Sowohl im Inland als auch im Ausland ist Europa in einen Wettbewerb der Werte und Ideen verwickelt.

Wie können die liberalen Demokratien darauf reagieren? Welche Kombination aus harter und weicher Macht brauchen sie, um die Rechte und Freiheiten zu bewahren, die für die kulturelle Identität Europas grundlegend sind?

Überall auf der Welt werden die Meinungsfreiheit und andere Grundrechte angegriffen. Gleichzeitig arbeiten Populisten und Nationalisten hart daran, die europäische Verfassungsordnung von innen heraus zu schwächen.

Der Harvard-Professor Joseph Nye hat geschrieben, die Soft Power eines Landes beruhe vor allem auf drei Ressourcen: seiner Kultur (wenn andere sie attraktiv finden), seinen politischen Werten (wenn es sie im In- und Ausland lebt) und seiner Außenpolitik (wenn sie als legitim angesehen wird). Soft Power, die Macht der Anziehungskraft, ist seit Langem Teil der europäischen Diplomatie.

Dritte Säule der Außenpolitik

In Deutschland bilden die kulturellen Beziehungen und die Bildungspolitik, neben den politischen und wirtschaftlichen Beziehungen, die dritte Säule der Außenpolitik. Frankreich zählt „eine lebendige Kultur“ zu den Faktoren, die zu seiner Sicherheit, seinem Wohlstand und seinem Einfluss beitragen. Das Vereinigte Königreich ist nach Ansicht des (damaligen) Außenministers William Hague „eine kulturelle Supermacht von heute“.

Auch die Europäische Union ist in der Kulturdiplomatie aktiv. 2017 erklärten die EU-Minister, Kultur sei „ein wesentlicher Bestandteil der internationalen Beziehungen der EU“. Doch die EU ist ein Neuling auf diesem Gebiet und ihre Politik steckt noch in den Kinderschuhen, sowohl konzeptionell als auch in Bezug auf die Umsetzung.

Die Angriffe auf Europas Grundwerte Freiheit, Demokratie und Rechtsstaatlichkeit sind gefährlich; sie lassen keinen Raum für Selbstzufriedenheit. Aber der Aufstieg des Illiberalismus sollte auch kein Grund zur Verzagtheit sein. Europa mangelt es nicht an den Mitteln, um darauf zu reagieren; was ihm fehlt, ist ein Gefühl für die Richtung. Zu oft gleicht es, wie der Komponist Chilly Gonzales es ausdrückte, „einem Film ohne Handlung“. Angesichts der Bedrohung seiner kulturellen Identität muss Europa eine kulturelle Antwort geben.

Wenn Europa seine Werte im Ausland wirksam verteidigen will, müssen die Europäer zu Hause mutig und überzeugend für sie eintreten.

Zweifellos kann die Kulturdiplomatie eine Schlüsselkomponente dieser Antwort sein, vorausgesetzt, sie wird überdacht und neu gestaltet. Die Kulturdiplomatie braucht einen Paradigmenwechsel, sowohl auf nationaler als auch auf europäischer Ebene. Das traditionelle Modell mit einem Schwerpunkt auf der Präsentation nationaler kultureller „Errungenschaften“, ist nicht mehr zweckmäßig. Es muss durch ein Modell ersetzt werden, das nicht nur nationale Perspektiven mit einem gemeinsamen europäischen Ansatz verbindet, sondern auch die kulturelle Freiheit zu einem seiner wichtigsten Ziele macht.

Wenn die Europäer wirksam auf die Erosion der Freiheit in der Welt reagieren wollen, müssen sie alle ihnen zur Verfügung stehenden Mittel einsetzen. Für die EU bedeutet dies, dass die Kulturdiplomatie als integraler Bestandteil der europäischen Außenpolitik neu gestaltet werden muss, anstatt wie heute als nebensächliches Beiwerk behandelt zu werden. Die EU muss über die Grenzen ihres derzeitigen politischen Rahmens hinausgehen und sowohl die Grenzen als auch das Potenzial eines ehrgeizigeren Ansatzes erkennen.

Die Kulturdiplomatie braucht einen Paradigmenwechsel, sowohl auf nationaler als auch auf europäischer Ebene.

Nach der Definition von Nye ist Soft Power die Fähigkeit, auf andere einzuwirken, um bevorzugte Ergebnisse zu erzielen, und zwar durch die kooperativen Mittel der Gestaltung der Agenda, der Überzeugung und der positiven Anziehung. Die Kulturdiplomatie wird als Teilbereich der öffentlichen Diplomatie betrachtet.

Praktiker verstehen darunter Aktivitäten, die darauf abzielen, Einzelpersonen und Organisationen in anderen Ländern zu verstehen, zu informieren und einzubinden, um deren Wahrnehmung so zu beeinflussen, dass ein Land und seine politischen Ziele international gefördert werden. Kultur umfasst die Lebensweise eines Volkes (Bräuche, Werte, Ideale), Kunst und Kulturerbe sowie Populärkultur (die Produkte einer kommerziellen Unterhaltungsindustrie).

Eine Weltordnung im Wandel

Was ist die liberale internationale Ordnung? Ein führender Analyst, John Ikenberry, definiert sie als eine „offene und regelbasierte internationale Ordnung“, die „in Institutionen wie den Vereinten Nationen und Normen wie dem Multilateralismus verankert ist“. Im Mittelpunkt standen dabei kollektive Sicherheit, offene Märkte und Demokratie. Diese Ordnung verändert sich rapide und droht sogar zu zerbrechen.

Der Wandel wirkt sich auf drei Ebenen aus:

1. die Macht verlagert sich von den westlichen Staaten zu den aufstrebenden Mächten
2. die liberal-demokratischen Werte werden in vielen Teilen der Welt in Frage gestellt und
3. die USA scheinen ihr Interesse daran zu verlieren, eine liberale internationale Ordnung aufrechtzuerhalten.

Die Dominanz der westlichen Mächte nach 1945 ist von verschiedenen Seiten unter Druck geraten. Die US-amerikanischen Außen- und Sicherheitspolitikexperten Ivo Daalder und James Lindsay, die das Buch „The Empty Throne“ geschrieben haben, unterscheiden drei Kategorien von Herausforderern:

1. revisionistische Mächte wie China und Russland, die die globalen Regeln zu ihrem eigenen Vorteil umgestalten wollen
2. aufstrebende Mächte wie Brasilien und Indien, die die Vorteile des Großmachtstatus nutzen, aber die damit verbundene Verantwortung scheuen; und
3. ablehnende Mächte wie Iran und Nordkorea, die sich den von anderen aufgestellten Regeln widersetzen.

Das Vereinigte Königreich betrachtet Russland inzwischen als eine größere Bedrohung für seine nationale Sicherheit als den Islamischen Staat und Al-Qaida.

Auch China hat unter Missachtung des Völkerrechts militärische Gewalt angewendet. Das Land hat seine militärische Präsenz auf Inseln im Südchinesischen Meer rasch ausgebaut. Als seine territorialen Ansprüche vom Ständigen Schiedsgerichtshof zurückgewiesen wurden, tat China das Urteil als „ein Stück Papier“ ab, das nichtig sein werde.

Das Land hat ein ehrgeiziges Programm gestartet, um seine Macht in der Welt durch Kredite, Investitionen in strategische Industrien, Diplomatie und militärische Mittel zu demonstrieren. In Asien gibt China mehr für die Verteidigung aus als Indien, Japan, Südkorea, Australien, Pakistan, Vietnam und die Philippinen zusammen.

Moskau hat destabilisierende Aktivitäten politischer Führer in Bosnien und Herzegowina unterstützt, die Anti-EU-Stimmung in Europa gefördert, sich in amerikanische und französische Wahlen eingemischt und Cyberangriffe und Angriffsversuche unternommen.

Sowohl China als auch Russland versuchen aktiv, den internationalen Diskurs über Menschenrechte zu verändern, auch im UN-Menschenrechtsausschuss. Um ihre staatszentrierte Agenda zu fördern, haben sowohl Moskau als auch Peking ihre Kulturdiplomatie und ihre Informationsaktivitäten in anderen Ländern erheblich ausgebaut.

Nach Irak und Afghanistan

Die dritte wichtige Entwicklung ist der Richtungswechsel der USA. Die weitgehend erfolglosen Interventionen in Afghanistan und im Irak haben Amerikas Bereitschaft, Gewalt als Instrument der Staatskunst einzusetzen, beeinträchtigt. Auch die Bereitschaft Amerikas, als Hüter des internationalen Handelssystems aufzutreten, hat nachgelassen. Bis zur Wahl Donald Trumps hielten führende Demokraten und Republikaner im Großen und Ganzen an der Rolle Amerikas als Anführer der „freien Welt“ nach 1945 fest.

Trump hat mit dieser Tradition gebrochen. Als Präsident hat Trump die NATO als „veraltet“ bezeichnet (eine Bemerkung, die er zurücknahm) und die EU als „Feind“ (eine Bemerkung, die immer noch gilt). Er hat Diktatoren gelobt und Verbündete, darunter Kanada, Deutschland und das Vereinigte Königreich, verachtet.

Trump verhängte Zölle auf Stahl und Aluminium aus Kanada und Europa, angeblich aus Sicherheitsgründen, die nun von der Regierung Biden wieder rückgängig gemacht wurden. Trump beendete die Teilnahme Amerikas am Pariser Abkommen von 2015 zur Eindämmung des Klimawandels, aber die neue amerikanische Regierung verpflichtet sich erneut dazu. Präsident Trump hat das Nuklearabkommen mit dem Iran aus dem Jahr 2015 aufgekündigt (Präsident Biden ist bereit, die Verhandlungen fortzusetzen) und angekündigt, aus dem INF-Atomwaffenkontrollabkommen mit Russland auszusteigen.

Washington hat dem Hilfswerk der Vereinten Nationen (UNRWA), das humanitäre Hilfe für die Palästinenser leistet, die Mittel gestrichen. Die USA haben die UNESCO verlassen. Sie haben die Zusammenarbeit mit den UN-Sonderberichterstattern eingestellt, deren globales Mandat auch mögliche Menschenrechtsverletzungen in den USA umfasst. 

Wie sollten die Europäer reagieren, wenn Russland Konflikte schürt, China aufsteigt und Amerika als Garant der liberalen Weltordnung möglicherweise unzuverlässig ist?

70 Jahre lang haben Prinzipien und Werte dazu beigetragen, das Atlantische Bündnis, die Welthandelsorganisation und andere Säulen der internationalen Ordnung zusammenzuhalten. Diese Ära, so scheint es, geht nun zu Ende. Wie sollten die Europäer reagieren, wenn Russland Konflikte schürt, China aufsteigt und Amerika als Garant der liberalen Weltordnung möglicherweise unzuverlässig ist?

Zwei Weltkriege und die Entkolonialisierung haben die Stellung Europas als geopolitisches Zentrum der Welt beendet. Mit dem Ende des Kalten Kriegs und dem Zusammenbruch der Sowjetunion verlor Europa auch seinen Platz im Zentrum der amerikanischen Außenpolitik.

Dieser Prozess wird weitergehen. In dem Maße, wie sich andere globale und regionale Machtzentren herausbilden, wird die relative Position Europas unweigerlich schwächer werden. Zunächst einmal wird der Anteil Europas an der Weltbevölkerung sinken. Im Jahr 2015 zählte die EU 509 Millionen Einwohner, was etwa 6,9 Prozent der Weltbevölkerung entspricht. China und Indien (beide jeweils 1,4 Milliarden) machten zusammen 35 Prozent der Weltbevölkerung aus.

Da andere Teile der Welt wachsen, wird der Anteil Chinas voraussichtlich von 18,9 Prozent auf 12,0 Prozent im Jahr 2050 sinken, während der Anteil Indiens von 17,7 Prozent auf 16,1 Prozent zurückgehen dürfte.

Schrumpfendes Europa

Die anschließende Euro-Krise schürte tiefe Zweifel und Misstrauen zwischen Nord- und Südeuropäern. 2015 wurden die Spannungen zwischen West- und Mitteleuropäern und innerhalb vieler westlicher Länder noch verschärft, als Angela Merkel einseitig entschied, die deutschen Grenzen für Asylsuchende und andere Migranten zu öffnen. Die Entscheidung der Briten im Jahr 2016, die Europäische Union zu verlassen, war ein weiterer Schlag.

 Bemerkenswert ist, dass das Vertrauen in die Europäische Union insgesamt höher ist als das Vertrauen in die nationalen Regierungen und die nationalen Parlamente.

Insbesondere britische Analysten argumentieren seit Langem, die EU sei zu vielfältig oder zu aufdringlich geworden, um zusammenzuhalten. Früher oder später werde sie zerfallen. Aber es gibt noch eine andere Seite. Europa ist stärker, als es auf den ersten Blick erscheinen mag. Entgegen den Erwartungen hat die europäische Öffentlichkeit auf die Schwierigkeiten, Spaltungen und Ungewissheiten der letzten Zeit nicht damit reagiert, die Europäische Union abzulehnen.

Im Gegenteil. Es scheint, dass der Brexit und die Wahl von Donald Trump dafür gesorgt haben, die öffentliche Unterstützung für die Europäische Union zu stärken. Im Jahr 2018 erreichte die Zustimmung zur EU den höchsten Stand seit 35 Jahren. Fast drei Viertel der Befragten in der Eurozone sind für den Euro (74 Prozent), während 20 Prozent dagegen sind. Vielleicht ebenso bemerkenswert ist, dass das Vertrauen in die Europäische Union insgesamt höher ist als das Vertrauen in die nationalen Regierungen und die nationalen Parlamente.

Globale Regulierungsmacht

Die EU ist auch nicht lahmgelegt. Kein Land hat den Euro verlassen, vielmehr sind seit dem Ausbruch der Finanzkrise sieben neue Länder (einschließlich Kroatien 2023) beigetreten. Die EU hat ihre Anstrengungen verdoppelt, um das globale Handelssystem zu stärken, und Abkommen mit Kanada und Japan geschlossen. Das Handelsabkommen mit Japan ist das größte in der Geschichte der EU und deckt fast ein Drittel des weltweiten BIP ab. Erstmals enthält der Entwurf des mehrjährigen Finanzrahmens der EU einen bedeutenden Haushalt für die europäische Verteidigungszusammenarbeit.

Als Reaktion auf Chinas Bemühungen, ausländische Technologie zu erwerben, vereinbarte man in Rekordzeit einen EU-Rahmen, um ausländische Direktinvestitionen zu prüfen. Als unbeabsichtigtes Nebenprodukt ihres großen Binnenmarkts hat die EU weiterhin eine bedeutende globale Regulierungsmacht. So sind zum Beispiel ihre Standards für Datenschutz weltweit führend.

Solche Statistiken sind mit einer gewissen Vorsicht zu genießen: Günstige Bewertungen lassen sich nicht ohne Weiteres in politischen Einfluss umsetzen. Dennoch stellt das weitgehend positive Image der EU in einer Zeit von immer mehr politischem Wettbewerb einen Vorteil dar. Es liegt nun an der EU – den EU-Regierungen wie auch den EU-Institutionen –, den Wert dieses Vorteils zu erkennen und darauf aufzubauen.

Trotz ihrer offensichtlichen Schwächen ist die Europäische Union für unzählige Menschen in Europa selbst und in der ganzen Welt ein Leuchtfeuer der Hoffnung. Hoffnungen und Erwartungen können in Regionen, in denen die Freiheiten der Menschen ignoriert und ihnen ihre Rechte verweigert werden, besonders stark sein. Oftmals braucht es Schriftsteller und Künstler, die außerhalb der offiziellen Kanäle arbeiten, um solche Hoffnungen zu registrieren – die Hoffnung, dass Europa seinen Werten von Freiheit und Gerechtigkeit entspricht und dass die Europäer sie nicht ihrem Schicksal überlassen.

Trotz ihrer offensichtlichen Schwächen ist die Europäische Union für unzählige Menschen in Europa selbst und in der ganzen Welt ein Leuchtfeuer der Hoffnung.

Die internationale Ordnung wandelt sich. Europa ist vielleicht nicht mehr ihr geopolitischer Höhepunkt, aber auch nicht ihr Tiefpunkt. Die Europäische Union ist keine internationale Macht im traditionellen Sinne und wird es wohl auch nicht werden, selbst wenn vermehrt von einer „europäischen Armee“ die Rede ist. Doch die EU ist widerstandsfähiger und relevanter, als ihre Untergangspropheten glauben machen wollen.